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中国农村基层民主治理的拓展性创新与实践检讨

2015-07-05 13:59 来源: 浏览:

【核心提示】河南邓州农村首创“4+2”工作法(又称“四议两公开”),将村民自治由过去注重民主选举环节进一步拓展到让村民直接参与民主决策、民主管理和民主监督的全过程,这是完善党领导的村级民主治理机制的有效实现形式,已被写进2010年的中央“一号文件”第26条之中,但在具体操作中却存在“无人议事,无事可议,议而无用,用则违规”的实践难题。特别值得检讨的突出问题是:邓州市委为解决“两委”长期存在的矛盾与冲突,把全市597个行政村的民选主任一律拿下改任“主持村委工作的副主任”,让村党支部书记一人“唱独角戏”,这种做法严重地违犯了《中华人民共和国村民委员会组织法》;邓州市委书记为发展所谓“杨树经济”,竟然挤占农民承包地60万亩用来种植杨树,占到全市耕地总面积的四分之一,这种做法严重地破坏了国家在平原地区建立产粮核心区的战略部署;邓州市委、市政府以推行“4+2”工作法作为幌子,强行让农民群众集资或义务投工搞“新村”改造,累计投入资金4.6亿元,按全市农业人口134万人计算平均每年一个农民负担大约200元左右,这种“一事一议”实质是农业税费取消后的“新世纪钓鱼工程”。从上述意义上说,“邓州样本”对中国9亿农民而言是福是祸尚待历史评说。 2007年10月,胡锦涛同志在党的十七大报告中明确提出:“让人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”[1]根据这一重要论述,近年来全国不少地方针对村民“选举时有民主,选举完没民主”的突出问题,将村民自治由过去注重民主选举环节进一步拓展到村民直接参与民主决策、民主管理和民主监督全过程,进行了卓有成效的实践探索,涌现出了一大批的村庄民主治理创新模式,诸如广东蕉岭县实行村民议行合一制度的“广育模式”、河北青县实行村民代表会议制度的“青县模式”、贵州省湄潭县实行村民集中诉求会议制度的“湄潭模式”、河南中牟县实行家庭联户代表制度的“中牟模式”等。相对于上述这些单项的创新实践,河南邓州农村首创的“4+2”工作法(现在叫“四议两公开”制度)更加引人注目,不仅受到了党和国家领导人的高度评价,而且被正式写进2010年的中央“一号文件”第26条,目前正在向全国各地农村全面推广和应用。最近,作者利用回乡探亲访友的机会接触到一些乡镇机关干部、村支部书记、离退职村干部、无职农民党员和众多乡亲,在与他们拉家常闲聊中详细了解邓州市推行“4+2”工作法的具体操作步骤和取得的实际效果。通过这次直接进入现场调查了解到的真实情况和群众反应,与当地官方推介并经中央各大新闻媒体宣传报道的典型案例存在很大的出入,现整理汇总如下,以正视听。

    一、邓州农村“4+2”工作法的来龙去脉

    所谓“4+2”工作法是指,凡村一级的重大事项决策,先由村党支部提议,再提交村“两委”干部会议商议,然后提交全村党员大会审议,最后由村民代表会议或全体村民大会作出决议,这叫“四道会议”;决议形成后,公示表决结果,公示实施效果,接受群众监督,这叫“两次公示”。为便于让文化程度不高且上了年纪的农村基层干部都能记住这“六道程序”,邓州市委书记刘朝瑞给它起了一个通俗易懂的名字叫“4+2”工作法。当地宣传部门则把它编成朗朗上口的顺口溜在社会上广泛传诵,比如“支部提议好,体现党领导;‘两委’商议到,决策科学了;党员审议清,完善要补充;代表决议行,公正又透明;事事公布到,群众不会闹;‘四议两公开’,和谐真法宝!”再如“领头雁,导航向;群英会,共磋商;先锋队,细把关;主力军,拿主张;人人心中亮堂堂,件件办到心坎上。”2009年4月16日,中共中中央政治局委员、中央书记处书记、国家副主席习近平在河南农村考察期间,听取了邓州市委书记刘朝瑞关于农村推行“4+2”工作法的具体做法和好处,认为“这是把党的领导、村民自治、党内基层民主和农民主人翁地位融为一体,是基层组织建设的制度创新之举,是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式,要在总结中推广,在推广中完善,务求取得实实在在的效果。”2009年8月25日,中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央组织部部长李源潮专程赶到邓州农村考察“4+2”工作法,认为“这是党领导的村级民主自治机制的创造性实践”,并将其规范称为“四议两公开”制度。2009年11月10日,由中组部、中央学习实践活动领导小组办公室、中央农村工作领导小组办公室、民政部、农业部等单位联合在郑州召开党领导的村级民主自治机制工作经验交流会,要求在全国范围内推广实行“四议两公开”制度。2009年12月31日,“邓州模式”被正式写进2010年的中央“一号文件”第26条,原文表述是“总结各地实践经验,因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,以及决议公开、实施结果公开等做法。”至此,河南邓州农村首创的“4+2”工作法已经唱响全国。

    然而,这一制度创新模式是如何在邓州农村基层孕育和萌芽的?它的最早发源地出自何处?它的实际运行状态和效果怎样?目前还存在哪些突出问题?下一步应当如何改进和完善?“邓州模式”的普适性和生命力到底有多大?今后它还能走多远?等等。目前,理论学术界和政府部门对于上述诸多问题的研究不够深入细致,甚至还存在严重的误解或误导。
据当地一些乡镇干部介绍,邓州农村首创“4+2”工作法的真正发源地是燕店村。该村位于邓州市区以东9公里,紧挨二广高速公路入口处,是连接邓州市和新野县(省道公路)、腰店乡和桑庄乡(县级公路)的必经之地,地理位置独特,公路交通四通八达,商品经济发展活跃,是当地一个古老的乡村集市,拥有得天独厚的地缘优势和人缘环境。自上世纪90年代以后,燕店村通过“高人指点”(该村走出去的大学生、硕士生、博士生有上百人,其中一人曾担任过中牟县委书记和郑州市副市长)、能人带动、招商引资等多种途径,主要依托当地盛产小麦、棉花、芝麻、生猪、黄牛等丰富的农业资源,大力发展农产品加工业。到2003年,这里已建成南阳市惟一的村级工业园,规划面积1000亩,入驻企业26家,工业年产值1.6亿元,企业实现利税2860万元,吸纳当地农民工1100多名进厂就业,走出了一条农区工业化的新路子,成为豫西南边陲上的小康建设示范村。美中不足的是,燕店工业小区几十家工厂都属于个体私营企业,村集体经济依然是个“空白村”,这让当了25年村支书的牛正科感到脸上无光。于是在2005年一开春,他事先不经调查研究和科学论证,就张罗着投资120万元筹建一个占地60亩的粘土砖场。但令他意想不到的是,这一提议在村支部会议、村“两委”干部会议和全体党员大会上都顺利通过了,却在村民代表会议表决时“卡了壳”,当时参会村民代表65名就投了40多张反对票。事后,村支书牛正科了解到:“群众认为村里建砖场‘吃地’,耕地一旦被毁就很难复耕,“吃了子孙饭,断了子孙路”。同时,村里筹建黏土砖场也不符合国家政策,弄不好砖厂还没盖起来就将被迫关闭,集体背上一身债务,最终还得落到群众头上偿还。”他逐渐认识到“群众说的话在理”,而对于像燕店这样一个拥有2184人和2650亩耕地的大村来说,村里组织机构多(党总支下属农业党支部1个,企业党支部3个)、农民党员多(全村共有51名党员,其中13名在企业工作,34名务农,4名外出做工)、干部多(村支部委员5人,村委委员7人,其中交叉任职3人)、企业多(拥有个体私营企业几十家)、职工多(本村和外村进厂务工人员上千人),在这样一个庞大而复杂的组织系统里“光靠一人拍板咋行呢?村里的事情还是让大伙儿都来说道说道再作决定好一些。”吃一堑,长一智。从此以后,牛正科凡遇到村里重大事项的决策,事前都要先去街道“文化茶馆”透透风声,试探一下群众反应。然后,在广泛征求全村党员、干部和群众的意见和建议基础上,先由村党总支会议提议,再经村“两委”干部会议商议、全体党员大会审议、村民代表会议或村民大会决议,决议形成后及时向村民公开表决结果和实施进展情况。他按照“四议两公开”这六道程序进行民主决策,使村里各项工作的开展都显得顺手,很快又赢得了党员、干部、群众的信任和支持。于是,一个带着乡土气息的“4+2”工作法在燕店村正式诞生了!到2008年,燕店工业聚集小区入驻企业增加到38家,涉及粮食加工、油脂加工、棉花加工、板材制造、服装生产、建材制造等6大行业,实现工业年产值3.4亿元,企业利税4260万元,吸纳本村及周边村民2700余人进厂就业。同时,燕店村还建成了“四纵四横”15条街道,美化绿化街道路面800米,铺设彩砖2400平方米,修建下水管道3800米,安装路灯78盏,村里建起了卫生室、幼儿园、小公园、救助站、文化茶馆等公共服务设施,家家户户安装了有线电视,并开通了燕店街至邓州市区的公交车。目前,燕店街区面积达到2.25平方公里,常驻人口8000余人,成为辐射方圆80平方公里的一座新型中心小城镇,全村农民人均纯收入已达到6830元,比周边其他村民高出2000元左右。2009年10月,在河南省召开第三批深入学习实践科学发展观活动经验交流会上,燕店村支书牛正科代表邓州市作了典型发言,成为“全市最牛的村支书”。

    据邓州市委组织部副部长张有印介绍,该市推行“4十2”工作法的真正策源地在组织部,而市委书记刘朝瑞则是“总设计师”、“首创者”和直接推手。事情经过大致是这样的,2004年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(以下简称《意见》)。随后,邓州市委组织部在全市范围内选择了39个行政村进行试点。但在试点过程中发现:“村级民主单纯停留在公开的层面上,根本满足不了村里工作的需要。村务公开是事后公开,群众对前期的决策过程并不了解,万一弄错了怎么办?”比如,当时一些试点村把每月财务收支帐目清单刚刚张榜公布出来,不少老百姓就提出质问:“写出来的都清楚,但没有写出来的谁知道?这些钱都被几个村干部花光了,现在公布出来顶个屁用!”这些情况很快反映到了市委书记刘朝瑞那里,他认为:“要从体制机制上改变农村的议事程序,必须首先从程序上加强公开公正,让群众自始至终成为村级事务决策的参与者和管理主体。”于是在2004年下半年,邓州市委首次提出了“健全和完善村务公开和民主管理制度,重点要抓程序,创新工作方法”。经过一年多的大胆探索,我们有当地基层组织的具体实践,再借鉴外省的典型经验,这个工作法就被市委组织部总结出来了。我们根据《中国共产党章程》和农村基层组织工作条例以及《中华人民共和国村民委员会组织法》,于2005年9月1日正式下发了《邓州市委、市政府关于在村务公开和民主管理工作中推行“4+2”工作法的决定》,要求在全市579个行政村逐步推行这个工作法。随后几年,市里又相继出台了《“4+2”工作法实施细则》等10余个文件,对其适用范围、程序、注意事项等作了详细的规定,同时还建立健全了“党员联系群众制度”、“村民代表联系户制度”、“民主监督制度”、“责任追究制度”等一系列配套措施,使之成为一整套法制化、科学化、规范化的村庄民主治理制度体系和工作运行机制。总的来看,“邓州市推行‘4+2’工作法源于近年来开始‘三级联创’活动的全面深化,这是加强农村基层组织建设的创新实践,在内容上明确了‘四议两公开’的议事决策程序,在范围上涵盖了农村经济社会发展的各项工作,在实践上体现了科学化、制度化、规范化的要求,在效果上达到了加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的有机统一,从体制机制和方式方法上破解了基层党组织在推动改革发展中遇到的新课题,探索出了一条加强农村基层组织建设的新路子。”[2]

    二、邓州市推行“4+2”工作法的真实用意何在

    自2004年下半年以来,邓州市在基层民主管理工作中推行“4+2”工作法,既是一项制度创新,又是一种基本工作方法,在实践中也取得了一定的明显成效。比如在2005年,全市579个村级组织中就有“后进村”37个,占总数的6.4%;“两委”班子存在严重分歧的有87个,占总数的15%;工作勉强运转的有76个,占13. 1%;个别村级组织甚至线断人散,处于瘫痪或半瘫痪的状态。近几年经过全面推行“4+2”工作法的洗礼,全市先后有46个“瘫、散、软”的村党支部走到了前列,目前一类支部达到95%,二类支部降至5%,全市79%的村党支部书记和65%的农民党员干部已成为“双强”(自己带头致富能力强、带领群众致富能力强)带头人。自2006年以来,全市农村信访总量下降了74%,其中集体上访、越级上访量下降了95%,村干部和党员违纪违法案件总量下降了95%,农村党群干群关系密切程度达到改革开放30年来的最好水平[2]。特别是最近2年,邓州市共投资3.91亿元(其中群众自筹1. 6亿元),修筑乡村公路2300公里,使全市579个行政村全部实现了村村通通油路或水泥路的目标。此外,全市还组织群众自愿捐资和投劳折合现金约3亿元,使 61%的自然村开展了修路架桥、整治坑塘、修建游园、发展沼气、安装太阳能热水器等村庄治理活动,农民生产生活条件得到明显的改善。2008年,邓州市在河南省县域经济综合实力排序中位居第41名,比2005年上升了3个位次。如今,全市578名村党支部书记、13126名村组干部和30021名村民代表以及6900多名监督理财小组成员接受了分批培训和实战磨砺,他们运用“4+2”工作法得心应手,从根本上转变了农村基层干部的思维方式和工作方法[3]。

    当然,任何一种制度创新在具体实践过程中都不可能十全十美。特别是在当前我国乡村治理结构不合理和基层权力制约机制严重失衡的情况下,河南邓州市首创的“4+2”工作法至今仍是“一锅夹生饭”,即使在当地农村推行过程中也遭遇到了“水土不服”,可谓是“墙内开花墙外香”。其主要表现可以归纳概括为16个字,即“无人议事,无事可议,议而无用,用则违规。”

    首先是“无人议事”。邓州市作为一个内陆欠发达的平原农业大市,2008年外出务工人员达到48.35万人,占全市农村劳动力总数的60%以上,于是出现了越来越多的“空巢家庭”和“空心村庄”, 结果是真正能够直接参与“四议两公开”这六道程序的中坚力量几乎断档,绝大多数的村民代表都是“被推荐”的挂名参与者。笔者在当地农村调查时发现,不少纯农耕型的村支书反映:“燕店村实行‘四议两公开’的做法确实很好,但我们这些穷村根本学不来。”比如说,村里的青壮年劳力过罢正月初五全部溜出去打工了,留下来的大多都是妇女、小孩和老弱病残者,整个村庄内“没有一点人气”,市里要求我们每个月至少召开一至二次群众大会,到哪里找人来开会呀?特别是农业税费取消后,乡村两级基层组织欠下的陈账少则几十万元,多则上百万元,每天登门要账的人一拨接一拨,谁还有心思想着干事。说白了,现在的乡村基层干部长年就抓三件事:对超生户罚款,对违章建房户罚款,对偷埋死人户罚款,整天就是围绕“活人”和“死人”转圈,哪有闲工夫去过那个“六道程序”。事实上,村里的事情十分琐碎和复杂,俗话说“寡妇怕有喜,万事怕具体”,村干部经常会碰到一些“刺棱事”,光靠开“四道会议”搞“两次公示”根本不管用,最终还得靠村支书的“脸皮子”、“嘴皮子”、“酒瓶子”才能摆平。特别是农业税费取消后,乡村基层组织逐渐演化成了“一座孤岛”,他们与农民群众基本变成了“两股道上跑的车”,大多数农户平时不愿意和乡村干部“打交道”,村干部“好事争着干、难事推着办、麻烦事都不揽”,致使村里大量的公共事务“无人过问、无人参与、无人商议、无人管理”。对此,邓州市委“4+2”工作法办公室的专员王海舟也坦承,“由于目前大多数农民群众的民主意识还有待加强,至少在现阶段,在村一级推行民主自治还得靠那些‘一呼百应’的老村支书。村干部,特别是村支书,要是素质低,‘四议两公开’这个事就没得法子进行下去。”[4]

    其次是“无事可议”。我国已经进入“后农业税”时代,乡镇基层政府、村级集体组织与农民群众之间的利益链条突然断裂,彼此之间互相牵制、互相约束、自动调节的均衡机制失灵,而新的体制机制究竟是什么,目前我们还没有找到,现在的乡村干部不知道“自己应该干什么”。其中最为突出的表现是,一方面乡镇干部的工资和办公经费全部由中央财政转移支付供给后,不少乡镇的主要领导产生了“旱涝保收”和“无事可管”的思想,他们长年往来于县城和乡镇之间成了“候鸟型”走读干部,乡镇政府机关一到周末和节假日经常上演“空城计”,出现了“乡镇空巢化”的现象;另一方面村“两委”干部的经济补贴和办公经费全部纳入县级地方财政供给后,不少村干部也产生了“准政府官员”的思想,他们平时不愿意接触农民群众,在工作上只听从乡镇主要领导的使唤,出现了“村官行政化”和“端谁的饭碗,给谁做事”的怪现象[5]。因此,现在的村一级组织是“无人管事、无心干事、无钱办事”,即使走“四议两公开”这六道程序,也是“无事可议、议了难决、定了难行”。

    再次是“议而无用”。当前我国仍实行自上而下的“科层制”压力型体制,这样就使村庄内部的“草根民主”很难逃避外部因素的干扰和制约,当局部利益与全局利益发生矛盾和冲突时,推行“4+2”工作法往往会被乡村干部异化为向农民群众解释说明并将最终说服上级政府所作出的决定是如何符合百姓长远利益的一种手段和借口。比如在2004年和2005年,林扒镇马营村为落实邓州市要求在3年内发展60万亩“杨树经济”的目标,全村3229名农民人均拿出七八分小麦地换栽杨树。2009年,该村为落实国家实施南水北调中线工程安置淅川县大石桥乡郭家渠村整体搬迁的1176人,又一次从全村剩下的不到5000亩耕地中人均抽取1.5亩匀给移民使用。马营村群众气愤地质问村支书高发仓说:“你这个‘高大炮’每一次都逞能带头完成上级布置的硬性工作任务,结果把全村7000多亩耕地中的一大半弄没了,你让别人种好地,本村人却要跑几公里以外去种地,老百姓心里能好受吗?国家搞大工程也好,市里发展‘杨树经济’也罢,为什么每一次都得我们马营村群众作出牺牲呢?照此继续折腾下去,马营村老百姓只得外出逃荒要饭。”[4]对此,他只好无奈地说:“村级组织运用‘4+2’工作法的前提就是不能违反国家的法律和政策,更不能违背地方党委和政府的旨意,上级领导交办的事情,我一个小小的村支书怎敢不带头完成?也就是说,当上级组织要求基层干部和农民群众做出牺牲和让步时,你就得有这样高的政治思想觉悟来一个‘舍小家,顾大家’。从这个角度来讲,不论是马营村还是其他的村子,实行基层民主自治往往都是‘说易行难’啊!”[4]邓州市委书记刘朝瑞却不以为然地说:“尽管在实践中时常出现违背群众当下意愿的情况,但是和从前乡村干部只会依照惯例办事、往往依靠蛮力一意孤行地执行上级政策的年月相比,市里推行‘4+2’工作法已经带来了巨大的进步。有程序的决策一定比没有程序决策更民主,有民主程序不一定最正确,但一定比没有民主程序的决策更科学。”[4]不管怎样辩解,一个不容否定的事实是,当上级给村级组织下达硬性指标任务时“真理往往掌握在少数人手里”,而村民自治赋予农民的知情权、参与权、否决权、管理权、监督权等等都将化为泡影。可以说,村民“议而无用”是近年来邓州农村实行“四议两公开”制度的最大败笔。

    最后是“用则违规”。村庄内部的底层民主说到底是一种“廉价民主”,由于“内部信息”与“外部信息”的不对称,即使经过“四议两公开”这六道程序作出的重大决策也不一定科学合理,有时甚至会出现“合谋违法”的严重问题。比如在2008年10月,党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,明确要求“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。然而,邓州市委、市政府却要求各乡镇把农民承包地的20%拿出来发展“杨树经济”,逼迫村村户户只得把原有承包的地块全部“推倒重来”,以便于预留“机动地”而为换栽杨树让路。这难道不是一种非常典型的瞎折腾吗?

    三、中国乡村民主治理的实践思考与理论探讨

    自上世纪80年代以来,随着我国农村经济体制改革不断深入,2.5亿多个农户逐渐成为相对独立的市场主体,农民群众以前所未有的极大热情关注自己的切身利益,要求用政治上的民主权力来保障和维护经济上的物质利益。正是在这种情况下,我们党首次提出了“必须在经济上充分关心农民的物质利益,必须在政治上切实保障农民的民主权利”[6](p831)的基本原则和政策方针,试图通过不断深化经济体制改革,再造农村市场经济的微观基础,使亿万农户成为独立的市场主体;通过不断深化政治体制改革,再造农村基层社会的民主权威,使亿万农民真正当家作主。为此,1982年修订的《中华人民共和国宪法》第95条规定:“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域,乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责,设立人民代表大会和人民政府”;第110条规定:“农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织,村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生,负责办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”,由此正式确立了“乡政”与“村治”二元分立的乡村治理新体制模式。从1987年11月六届全国人大常委会第23次会议通过的《村民委员会组织法(试行)》,到1998年11月九届全国人大常委会第5次会议通过修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》,中国9亿农民在党的领导下依法直接行使民主权利,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和自我管理、自我教育、自我服务,其规模之大、范围之广、涉及人数之多,在我国历史上乃至世界历史上都是从来没有过的事情。但在上世纪80年代中期以后,由于农民承担的农业税费、“三提五统”和“两工”(劳动义务工和积累工)日益沉重,严重地挫伤了他们积极主动地参与村级重大事务管理的积极性和政治热情。就整体而言,我国在这一时期实行村民自治的重点是村民委员会的民主选举,而村民直接参与民主议事、民主决策、民主管理、民主监督等诸多环节显得十分薄弱。尤为突出的问题是,一方面基层党组织不尊重国家宪法和法律赋予村民自治的权利,时常出现“乡政”直接干预或包办代替“村治”的现象,“具体表现在上下组织之间仍习惯于采取行政措施处理关系,直接指挥和控制下级组织,而不善于运用各种杠杆和利益机制引导农民群众实行间接的或富有弹性的管理与控制”[7](p637),结果使村民自治工作放任自流;另一方面个别地方以实行村民自治制度为名来否定党的领导,时常出现村党支部书记与村民委员会主任“谁说了算”的现象,村党支部与村民委员会争夺“核心地位”和“主体地位”的矛盾分歧越来越大,结果使农村基层民主政治建设步履艰难。总之,如何坚持党的领导和实行村民自治的有机统一,已成为推进村民自治深入开展遇到的最大瓶颈和实践难题。

    近年来,河南邓州农村全面推行“4+2”工作法的可贵之处就在于,它可以把党支部、村委会、党员和村民代表等不同层面的意见诉求纳入到一个统一运作的框架中,从而使村级重大事务决策过程更加民主、决策内容更加科学、决策执行更加顺畅。仔细分析“四议两公开”这六道程序,其中的“四道会议”体现着基层民主治理环境中的权力结构和利益均衡,即村一级凡涉及群众利益的重大事项决策,先由村党支部集体提议,体现了基层党组织的核心领导地位;然后由村“两委”干部会议商议,从而使党的意图转化为农民群众的意志;再由全体党员会议审议,充分发挥了党内基层民主、保障了农民党员的主体地位和在管理村级事务的中流砥柱作用;最后提交村民代表大会或全体村民大会决议,遵循了宪法和法律赋予村民直接行使民主权利的法定程序。而“两次公开”则使基层权力运行更加透明,让村民有了知情权、参与权、决策权、管理权、监督权,充分尊重了农民在村民自治中的主体地位,进而让基层干部逐渐学会协商和妥协,自觉接受群众的民主监督和权利约束,让大家认同并共同遵守民主决策程序和少数服从多数的“游戏规则”。这样就把坚持党的领导、村民依法办事、充分发扬党内民主和社会民主在基层有机地结合起来。在具体操作过程中,村党组织既是“4+2”工作法决策管理事项的发起者,也是整个流程的组织者,还是决策实施的推动者,始终发挥最关键的核心领导地位和指导协调作用,成为衔接党和政府与村民自治的桥梁和纽带,以防止基层社会管理混乱与失控。正因为这样,党和国家领导人习近平、贺国强、刘云山、李源潮、回良玉等多次作出批示,要求研究和推广河南邓州农村推行“4+2”工作法的宝贵经验,充分肯定了这是基层民主政治建设的制度创新之举,是把党的领导机制、村“两委”协商机制、农民党员在党内的民主权利保障机制和村民自治机制四者有机地统一起来,从体制机制和方式方法上破解了基层党组织在推动农村改革发展中遇到的新课题,探索出了一条加强农村基层民主政治建设的新路子。中共中央总书记胡锦涛也作出重要指示,“要求在总结各地实践经验的基础上,进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制,包括建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。”[8]可以说,综观近年来全国各地在积极探索基层民主治理的创新实践模式中,还从来没有哪一个地方像河南邓州农村推行“四议两公开”制度这样得到如此高的评价和重视。正如中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在解释为何把这一做法写进2010年的中央“一号文件”时,说“今年的中央一号文件在推进农村综合改革和基层组织建设方面推出了新机制。比如河南邓州农村实行‘四议两公开’制度也是加强农村基层组织建设的新探索。重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,以及决议公开、实施结果公开等类似做法,很多地方都在搞,效果不错。这一制度的实质是怎么更好地发挥党员和群众两方面的积极性,正确处理好村支委和村民委员会两委的关系。过去我们要求建立村党组织领导的充满活力的村民自治机制,‘四议两公开’等做法就是实现这一机制的具体形式。”[9]

    然而,笔者根据这次回乡直接深入现场调查了解的真实情况和社会反映,这个原本发端于邓州市腰店乡燕店村的“4+2”工作法,经过官方、学界和国内各大新闻媒体在理论层面上的“无限提升”,在制度层面上的“无限拔高”,在内涵层面上的“不断拓展”,在实践层面的“不断演绎”,目前正在失去其原有“带着泥土的芳香”,将很有可能让“邓州模式”逐渐退化或异化成为一种“孤本”。

    其主要依据和理由是:

    (一)邓州市以实行“四议两公开”制度为核心内容的村庄民主治理模式,尚未从根本上破解村“两委”关系矛盾、工作不协调的理论和实践难题。

    据邓州市委组织部副部长张有印介绍,“说实话作为组织部门,当时我们在为市委起草‘4+2’工作法的实施方案时,考虑最多的问题就是一旦把村级重大事务交给农民自己议、自己定、自己干,会不会削弱党在农村基层的执政地位?”[4]从2005年下半年开始,全市推行“4+2”工作法以后,为加强党对农村基层工作的绝对领导,全市98%以上的行政村都实行村支书和村主任“一肩挑”。同时,村“两委”班子成员实行交叉任职,这样做既可以减少‘内耗’和摩擦,又提高了农村基层工作效率。从这个意义上说,邓州市实行“四议两公开”的最大亮点是有力地保证了党对农村基层工作的领导核心地位和战斗堡垒作用。如果简单地从“四议两公开”这六道决策程序的逻辑上分析似乎是相当严密的——即村级重大事务决策先由党支部提议,体现了基层党组织在整个决策中的核心领导地位和组织协调作用;然后由村“两委”商议,又把党的意志转入到村民自治程序中去;再由全村党员大会审议,保障了党员的民主权利和中坚力量;最后由村民代表会议或全体村民大会表决,使村级事务决策的最终决定权掌握在群众手中这样既体现了党的领导,又尊重了村民的意志;但是在实际运作上,基层党的领导与村民自治还是“两条平行线”,要么是完全按照上级组织的指示办事“以党代政”, 要么是按照村民自治的体制机制运作以保障村民依法直接行使民主自治的权利。特别是邓州市在强力推行“4+2”工作法的过程中,把98%以上的行政村经过全体村民依法民主选举产生且在任期内的村委会主任“打倒”重来,一概实行村支书和村主任“一肩挑”和村“两委”班子成员实行交叉任职,让合法的村主任变成名义上主持村民委员会日常工作的“副主任”,使其在村级权力结构中难以与村支书“平起平坐”而发挥权利治衡和互相监督的作用。这一做法不仅严重违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予村民委员会组成人员的合法权利和工作职责,而且也与我国实行村民自治制度的基层群众主体性地位是相互矛盾的,甚至可以说“这是实行村民自治制度以来的一次全面倒退”。再如,邓州市推行“4+2”工作法的第一个步骤是村党支部首先提出决策的议题,现在村级组织中至多就是保留三五名干部,而由村支部提议、“两委”商议、党员大会审议这三道程序还不是村支书“一锤定音”,所谓的“四议两公开”这六道决策程序是否启用的先决条件就是要搞清楚“村支书在想什么、干什么?”这样的提议能够代表广大村民的意见吗?因此从政治系统论的角度看,邓州市从选举机制(实行村支书、村主任“一肩挑”和村“两委”班子成员实行交叉任职)—→培训机制(村干部尤其是村支书每年至少集中培训两次)—→决策机制(实行“四议两公开”六道程序)—→激励机制(全市评选红旗村支部、功勋村支书、一些优秀村支书可提拔副科级干部)—→监督机制(设立举报电话和人民监督员)入手,似乎形成了一套环环相扣的完整的村庄民主治理模式。但在作者直接进入现场调查过程中,不少村支部书记直言不讳地说:“运用‘4+2’工作法要开四道会、搞两次公示,程序太繁琐,如果村里每一件事情都要经过提议、商议、审议、决议、公示、再公示这六道程序,那么岂不是黄花菜都凉了吗?其实,农村的事情有两个秩序就足够了:一是提议,二是决议。”对此,邓州市委组织部副部长张有印也不得不承认:“去年腊月间,我应邀赴山西太原传授‘4+2’工作法,结果发现下面听众普遍不接受,一些村支书担心用了这个工作法将削弱他们的权力,还增加工作量,这是自找麻烦、自讨苦吃、得不偿失,根本划不来。”[4]也正是因为如此,邓州市在2006年下半年申报“4+2”工作法作为村民自治创新成果奖时,国家民政部并没有给予任何答复,而中组部却将其作为基层党组织建设先进典型进行宣传和推广。据笔者调查了解,邓州市其实是从2008年才开始大面积推广“4+2”工作法,至今全市下辖的579个行政村中还有100来个对这一工作方法运用一般,有的是由于村“两委”班子闹矛盾搞摩擦,有的则是由于村里“空巢家庭”和“空心庄子”太多。由此可见,在中国整个大的政治生态环境和社会经济条件没有得到根本改变的情况下,如何既坚持党的领导,又让我们党基层组织的领导核心作用建立在民意的基础上,把党的领导、村民依法办事、人民当家作主这三方面统一有机结合起来,仍是一个无法破解的理论和实践难题。

    (二)邓州市推行“4+2”工作法是导致农民负担反弹的“新世纪钓鱼工程”。

    据邓州市官方介绍的情况,该市推行“4+2”工作法的主要载体和落脚点是所谓的“一事一议”,而其实质内容则是运用它有效地解决了事关农民群众生产生活中的行路难、上学难、吃水难、看病难、用电和通讯难、就业难、社会保障难等“一保六难”的问题。现在外地人一进入邓州市境沿着大小公路两侧、农家小院围墙四面用五颜六色的油漆刷写最抢眼的宣传标语口号就是“六把朝天的金钥匙开启一把锁”,其寓意在于说明“要破解农村基层工作难题这一把锁,必须得运用‘4+2’工作法这六把钥匙去打开它,除此之外,别无他法。”[4]但据笔者推算,最近两年该市通过推行“4+2”工作法,让农民群众集资和投劳折合现金共计4.6亿元用来搞新农村建设,按邓州农村人口134万人计算平均每年一个农民承担大约200元左右,这与农业税费改革前的农民负担水平相比究竟减轻了多少呢?另据汲滩、腰店、白牛三个乡镇的群众反映,该市在2009年冬季还向农民群众人均摊派15元的社会治安管理费,名义上是用这些钱给乡镇公安派出所加强夜间巡逻添置设备和补充经费,但在实际上这种“玩敲山震虎”的小把戏并不起什么大作用,市里强迫农民群众缴纳这笔“冤枉钱”的法律依据和政策条款又在哪里呢?然而有种种迹象表明,中央决策层正在试图把“邓州样本”逐渐推向全国各地农村模仿,而让在中国历史上延续了几千年的附加在土地上和户籍上的“劳役地租”死灰复燃。比如在2010年的中央“一号文件”第8条赫然写着这样一段文字:“要坚持政府引导、分级负责、农民自愿、上限控制、财政补助的原则,探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制,认真总结一事一议财政奖补试点经验,加大财政奖补力度,扩大试点范围。”其实细心人稍加留意就会明白,国家自2008年开始已经启动了村级公益事业建设“一事一议”的财政奖补政策试点工作,试点范围将从目前的17个省份进一步扩大到27个省份,其主要用意就在于试图通过这一创新机制使逐步摆脱目前农村面临的“事难议、议难决、决难行”的困境,因为国家现在只管大江大河治理而许多村庄周边的水利浇灌设施却变成了“没娘管的孩子”和“无水之源”。因此,我国今后讲坚持政府引导、分级负责、农民自愿、上限控制、财政补助的原则,探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制和实现路径。据国家财政部公布的数据显示,2009年,中央和地方财政共投入村级公益事业“一事一议”财政奖补资金184.68亿元,带动农民筹资筹劳和社会资助村级公益事业投入628亿元,建成了一批农民急需的村级公益项目,使2.6亿农民受益,有力地拉动农村需求,促进了新农村建设步伐[10]。这种干就补,不干就不补,干多干好多补,干少干坏少补或取消补助的“新世纪钓鱼工程”,在不少地方创造出了1元中央财政奖补资金能带动农民群众5元或者更多一些自筹资金投入村级公益事业建设的奇迹。邓州市推行“4+2”工作法,为我国以财政补助和“一事一议”办法来解决农田水利设施建设难题提供了最佳注解。由此看来,“邓州样本”对中国9亿农民而言是福是祸尚待历史评说。(作者:张新光 广东农村政策研究中心特约研究员)

参考文献:
[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报,2007-10-25.
[2]刘朝瑞.积极探索党组织领导下的村民自治新机制——河南省邓州市推行“4+2”工作法的调查与思考[J].中州学刊,2009,(06):17~20.
[3]曹树林.和谐“大合唱”——村级民主自治机制建设的邓州样本[N].人民日报,2009-12-11.
[4]胡亦南.基层民主实践虽有进步但仍任重道远[N].中国日报(英文版),2010-03-02.
[5]张新光.关注乡村基层干部生存状态[N].中国社会报(第3版整版),2010-01-18.
[6]21世纪乡镇工作全书编委会.21世纪乡镇工作全书[M].北京:中国农业出版社,1999.
[7]陈吉元.中国农村社会变迁(1949~1989)[M].太原:山西经济出版社,1993.
[8]罗盘,董宏君.胡锦涛总书记强调进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制[N].人民日报,2009-11-11.
[9]万武义,车玉明,董峻. 陈锡文解读一号文件三大亮点 惠农政策惊天动地[N].法制日报,2010-02-01.
[10]韩洁,李惊亚.综述:“一事一议”财政奖补试点工作成效显著[R].http://www.gov.cn/jrzg,2010-02-09.

    稿件来源:领导决策参考

 

责任编辑:贾 雪

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